（参见刘伟: 土地拍卖‘第一槌促成宪法修改，载《深圳特区报》2010 年7月19 日，第A02 版） 深圳市1988年的这次土地使用权拍卖，确实推动了中国城市土地制度的改革，影响和改变了中国后来的城市化和社会发展进程，但其是以损害宪法和法律的权威性来推动改革的，开了一个不好的先例。

不少人将司法狭义地解释为法院，这基本上是西方国家的情形，但在中国不是这样。也就是说，检察职能具有体系性，刑事执法职能与法律监督职能构成检察职能体系，也就由此确定了检察权责体系。

依照法律规定行使职权、履行法定职责。比如，讲司法体制改革不如讲政法体制改革，显然后者比前者更能反映改革的全貌。法院从来就不是监督机关，没有哪部法律明确赋予了法院监督其他国家机关的权力。近些年来，关于司法体制改革的讨论广泛而深入，为司法独立尤其是为法院免受地方牵制的改革，学界提出了去地方化的观点，一些具体的改革建议包括超越行政区域设置法院、法院系统人财物上下一体化安排等。从某种意义上讲，检察职能是一个更为基础的概念，职能决定权责，检察职能决定检察权责，并由此决定了检察体制、检察方式等。

这些原则要求统一起来可否作这样的概括：一是贯彻职能权责科学合理原则检察机关在国家刑事执法领域主要履行特定刑事侦查、刑事公诉职能以及法律监督职能，在社会治安综合治理领域主要履行刑事公诉职能和法律监督职能，在裁处纠纷化解矛盾领域更多地履行法律监督职能。另一方面，它是其他国家制度的基础，是组织国家政权、规定国家政权关系的基础制度，在国家制度体系中居于核心地位，一府两院体制、审判制度、检察制度等建立在它的基础上。

有学者认为公检法的表述顺次说明公安为大，主张改变大公安、小法院的格局，形成以法院为核心的体制，并突出公检法相互制约的精神，认为制约才是关系的根本。比较而言，官方多使用政法这一概念，当然也少见单独使用，比较频繁的用词是政法工作、政法机关、政法体制等。近十几年来，转变政府职能带来了政府的全面改革，包括行政管理体制改革和行政管理方式的改进，行政职能的多样性要求多元化的体制、方式与之相适应。从检察创新的当前来看，检察理论与实践创新应当侧重于检察职能和权责体系重构，以此为基础着重于促进检察机关依法独立公正行使检察执法权和检察监督权。

  肖金明，山东大学法学院教授，博士生导师 来源：本文系作者2012年12月6日在由江苏省常州市人民检察院、苏州大学王健法学院等共同主办的宪法视野下的检察制度暨纪念八二宪法实施30周年学术研讨会上的发言整理稿 进入专题： 检察改革 。近些年来，关于司法体制改革的讨论广泛而深入，为司法独立尤其是为法院免受地方牵制的改革，学界提出了去地方化的观点，一些具体的改革建议包括超越行政区域设置法院、法院系统人财物上下一体化安排等。

法律监督以保证法律的正确实施是检察机关的基本职能，除此之外，检察机关作为公检法司链条上的一环，承担着国家刑事执（司）法职能，包括特定案件的刑事侦查、刑事公诉等。比如，刑事执法职能领域加强上下隶属关系的特征，检察执法体制基本上可以类似于公安刑事侦查体制，而在法律监督职能领域，则应实行另外的体制，检察监督体制根据法律监督职能实现的需要重新构造。这种主张一方面削弱了司法体制法检并立的特征，甚至可能导致以法检并立为基本特征的司法体制的解体，另一方面也偏离了刑事司法体系的逻辑和现实。尽管在不同的语境下学界可以对司法作出不同的解释，但我们认为，一方面，应当立足于宪法规范，维护和完善法检并立的司法体制，这是司法改革也是中国检察改革的重要基础。

刑事执（司）法、法律监督属于不同类型的检察职能权责，同样需要不同的检察体制机制、检察方式方法与之相适应。即使《中国的司法改革》白皮书比较少见地使用了司法权术语，也基本上是审判权和检察权的加和概念。以此为前提，在人民代表大会制度框架内体系进一步明确法检关系、检府关系，完善和发展中国特色社会主义检察制度，这是检察改革的基本方向和目标。讨论司法相关术语必然涉及政法这一特殊词汇，说它特殊是因为它是中国语境中与司法最接近的概念，可以说是中国特色的、多数情形下可替代司法的术语。

法检并立的司法体制形成于建国初期，1954年宪法正式确立了两院并立的司法体制，在经历了巨大政治波折后，1982年宪法承继了这一传统体制，在同一节中用13个条款完整概括了法检并立的司法体制。有人为提升法院的权威，主张将其置于司法体制的核心，而且扩充其职能，将监督公权、救济私权与裁判纠纷并列为法院的职能。

政法改革架起政治改革与司法改革的桥梁，推进政法体制改革就是要将政治体制改革与司法体制改革结合和统一起来。四是检察职能体系与检察改革。

但从检察改革实践角度讲，检察改革必须遵循检察职能-检察权责-检察体制的逻辑主线，以检察职能重构和检察职能体系完善为基础，重组检察权责，根据职能实现的需要重塑检察体制。1954年宪法确立的人民代表大会制度在饱经风雨后为1982年宪法所承继，这是建国初期新中国选择的最根本的国家政治制度，在经历了政治动荡后终显其根本性质和地位。也许应该在检察系统内建立双重的体制、多元的方式，才能保证检察职能的充分实现。当我们谈论司法体制改革时，必须首先弄清楚司法职能和权责。无论执行法律还是法律监督，都以正确实施法律为根本目的，实现依法用权履责与正确实施法律的有机统一。三是司法改革必然关涉法检之外的改革，考虑多重的司法关系。

——作者题记   引言 2012年12月6日，由江苏省常州市人民检察院、苏州大学王健法学院等共同主办的宪法视野下的检察制度暨纪念八二宪法实施30周年学术研讨会在江苏常州召开，来自全国法学各专业和其他领域的学者共同研讨检察制度及其改革，并以此纪念1982年宪法施行30周年。尽管这些建议有其合理成分，但未必就是中国法院改革、司法改革的优选方案，有些建议明显地与人民代表大会制度存在紧张关系，甚至根本没有考虑人民代表大会制度的地位和效应。

政法体制是一个多面复合体，与政法职能领域相关联，主要呈现出三个侧面，第一个侧面体现在国家刑事执（司）法领域，公检法司构成一个刑事执法链条，又可称为刑事司法链条，这个侧面主要受宪法第135条的主导，是一个超出法检的大司法概念。三是实践独立行权尽责原则。

法院担负着国家审判职能，这是宪法赋予法院的基本职能。这里涉及检察权运行的原则要求，需要作更为全面的理解。

第二个侧面体现在社会治安综合治理领域，这是一个更为广泛的侧面，除公检法司外，还包括更多的政府部门、人民团体等参与其中，各自发挥或者直接或者间接的作用，司法是其中的一个部分，当然是最重要的部分。这些原则要求统一起来可否作这样的概括：一是贯彻职能权责科学合理原则。与司法概念相比较，政法概念更具有应用性。同样的道理，检察职能的重新定位和检察权责体系化一定会要求检察体制和检察方式的变化。

这与中共历次代表大会政治报告关于法治部分司法方面的表述是一致的，尽管有的政治报告使用司法机关，有的政治报告使用人民检察院和人民法院，有的政治报告讲行使审判权和检察权，有的政治报告讲行使司法职权，但基本上是将公正司法与法院、检察院依法独立公正行使司法职权（审判权、检察权）联系起来，这充分体现了中国司法体制法检并立基本特征。中国政法体制是一个由党的政法委员会牵头，由法院、检察院、公安、司法行政等政法各部门构成的执（司）法系统，党的政法委员会作为党的职能部门具体负责贯彻党对政法工作的领导，政法各部门共同承担国家治理和社会管理的职能。

我们比较赞同这样的修改，当然，前提是不能将法律监督职能排除在检察职能之外。所以我们有时也说人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度，是实现执政党民主、科学、依法执政的根本制度，是推进依法治国、建设法治国家基本方略实施的根本制度

由于地方性法规可作为当地人民法院的审判依据，倘全面放开地方立法权，势必会将人民法院极大裹挟进地方意志之中。来源：《检察日报》2014年10月13日第06版，请以发表版本为准。

第三，为回应行政权僭越立法权的诘问，可将较大的市的审批权由国务院转移至全国人大常委会，以理顺立法授权关系。可能的进路 第一，维持现行《立法法》第六十三条所规定的较大的市内涵，但应在海南省、喀什地区先后成为经济特区后，对经济特区所在地的市的内涵加以明确。有观点认为中央审批本质上是计划经济的制度残余，与改革大势不符，但在逻辑上，不能因审批制度与计划经济的关联而矫枉过正乃至因噎废食。地方立法权的进一步弥散，可能使各地的地方保护主义的蔓延和区域壁垒的建立得以披上法律的外衣重装亮相，这在依法治国的大背景下将极大提高维护自由统一市场的治理成本。

尤其是在违宪审查制度阙如的情况下，中央对于地方立法的控制手段和效果均不尽如人意，纠偏力量的极大削弱更加凸显制度预防的价值。问题在于，县域经济发展已经成为当前国民经济发展的新动力，省管县体制改革业已为大势所趋，若以充分发挥地方立法积极效用计，县级市法制需求同样应予满足，而许多发达县级市（如昆山、顺德、义乌等）对地方法制的需求无疑更为迫切。

这也是当年五四宪法不承认除民族自治地方外其他任何地方立法权的集中关切所在。而当前司法体制改革思路在于司法权的逐渐上收，这与地方立法主体的扩容在趋势上互为龃龉，将极大内耗国家体制改革大局的制度合力。

可以预见，若该条最终生效，在经过一段时间的观望期后，设区的市的地方立法必将呈现井喷状态，这将背离《草案》循序渐进的初衷。但一方面，受地方旺盛的立法需求、地方利益表达、市际协调均衡等因素的影响，省级人大常委会实际很难对立法权放开的节奏施以合理控制。